PROYECTO DE LEY ORGÁNICA REFORMATORIA AL CÓDIGO ORGÁNICO MONETARIO Y FINANCIERO PARA LA PROTECCIÓN, ESTABLECIMIENTO DE LA PRELACIÓN PREFERENTE Y RESTITUCIÓN DE LAS ACREENCIAS POR DEPÓSITOS DE PERSONAS NATURALES EN PROCESOS DE LIQUIDACIÓN FORZOSA DE ENTIDADES FINANCIERAS

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

En los últimos años, el sistema financiero popular y solidario ha cumplido un rol fundamental en la inclusión financiera de amplios sectores de la población, especialmente en territorios donde la banca tradicional no ha tenido una presencia significativa. Miles de ciudadanos han depositado sus ahorros en cooperativas de ahorro y crédito confiando en la cercanía territorial, en los principios de la economía social y solidaria y en un modelo financiero que, por mandato constitucional, debe orientarse al ser humano antes que al capital.

No obstante, los procesos de liquidación forzosa de entidades financieras de este sector han puesto en evidencia vacíos normativos y distorsiones legales que, lejos de proteger a los ahorristas perjudicados, han terminado profundizando la desigualdad frente a la pérdida, trasladando el peso del colapso institucional a los propios ciudadanos que confiaron legítimamente sus recursos.

El reciente caso de la liquidación de la Cooperativa de Ahorro y Crédito CREA1, con sede principal en la ciudad de Cuenca y con miles de socios en el austro ecuatoriano, constituye un ejemplo claro, documentado y verificable de esta problemática. A pesar de las acciones de fiscalización y control político ejercidas desde la Asamblea Nacional, y de los pagos efectuados en determinadas fases del proceso, persiste una afectación grave a un grupo significativo de socios que, a la fecha, no han recuperado sus ahorros o lo han hecho de manera mínima, tardía y desproporcionada.

La magnitud del daño ocasionado evidencia que no se trata de un caso aislado ni menor, sino de una crisis financiera y social de gran escala. Conforme consta en el informe de fiscalización elaborado dentro del proceso de control político por parte de la Comisión de Régimen Económico y Tributario y su Regulación y Control, se puede observar con mayor detenimiento los problemas que surgen cuando una Cooperativa por distintas razones cierra y se tiene que liquidar, pues existen socios que agotadas varias fases de pagos, no reciben oportunamente sus acreencias o permanecieron sin cronogramas claros de recuperación.

El propio proceso de liquidación reconoce la existencia de una masa activa compuesta por cartera de crédito superior a USD 90 millones5, que es muy importante, entre bienes inmuebles, bienes muebles y cuentas por cobrar, de los cuales se han venido recuperando valores de forma progresiva con lo cual se puede llegar a cubrir a los verdaderos y directos afectados que son los socios de la cooperativa.

Sin embargo, pese a la existencia de activos y flujos de recuperación, la aplicación del orden de prelación previsto en el Código Orgánico Monetario y Financiero ha determinado que, para la denominada cuarta fase de pagos, cerca de un casi 90% de los fondos disponibles -alrededor de USD 10 millones- sea destinado al crédito subrogado de la Corporación del Seguro de Depósitos (COSEDE), dejando el saldo menor para el conjunto de socios ahorristas que aún no han recuperado sus depósitos.

Esta situación pone en evidencia una desproporción estructural, pues, mientras una entidad institucional, creada precisamente para proteger a los depositantes y mitigar la conmoción social, prioriza la recuperación de su patrimonio, cientos de personas naturales -verdaderos propietarios del patrimonio cooperativo continúan soportando la mayor parte de la pérdida, incluso después de varios meses de iniciada la liquidación.

La finalidad del seguro de depósitos no puede desnaturalizarse. Su razón de ser es proteger al ahorrista y preservar la confianza en el sistema financiero, no convertirse en un acreedor privilegiado que desplaza a los propios socios en escenarios de quiebra. Cuando ello ocurre, el sistema financiero deja de estar al servicio de las personas y se transforma en un mecanismo de autoprotección institucional, contrario a los principios constitucionales que rigen la política monetaria y financiera del Estado.

Desde una perspectiva constitucional, el sistema económico y financiero del Ecuador debe organizarse al servicio del ser humano, garantizando la seguridad jurídica, la igualdad material y el derecho de propiedad. En los procesos de liquidación de entidades financieras cooperativas, donde los recursos son esencialmente privados y pertenecen a los socios, la aplicación del principio de prelación no puede ignorar la naturaleza de dichos fondos ni el impacto social de las decisiones adoptadas.

Las actividades financieras son de servicio público y tienen como fin primordial la preservación de los depósitos; por lo cual, el orden de prelación de pagos debe establecerse de manera primordial para minimizar la pérdida patrimonial de los depositantes, asegurando la confianza ciudadana en el sistema financiero.

La experiencia reciente demuestra que la normativa secundaria y las decisiones administrativas no son suficientes para corregir estas distorsiones, pues los órganos de control y regulación se encuentran obligados a aplicar la ley vigente. En consecuencia, corresponde a la Asamblea Nacional ejercer su potestad legislativa para corregir una norma que actualmente, produce resultados materialmente injustos.

En este sentido, el presente proyecto de ley tiene como objetivo reordenar el tratamiento legal de la prelación de pagos y de la subrogación del seguro de depósitos, incorporando criterios de equidad, proporcionalidad y prioridad real a favor de los socios ahorristas perjudicados. No se trata de eliminar el seguro de depósitos ni de debilitar la estabilidad del sistema financiero, sino de asegurar que, en los procesos de liquidación, la protección del ahorro privado y la dignidad de las personas prevalezcan sobre la recuperación patrimonial de las instituciones.

El Artículo 66 número 26 de la Constitución de la República del Ecuador, garantiza el derecho a la propiedad; por lo que el ahorro privado, al no ser un capital de riesgo, requiere un blindaje jurídico que priorice su devolución efectiva a través de un mecanismo de prorrateo técnico en caso de liquidación forzosa.

En los procesos de liquidación forzosa, el orden de prelación para pago de las acreencias debe responder a la naturaleza del crédito; siendo el depósito de ahorro una obligación de restitución inmediata que debe gozar de privilegios sobre créditos subrogados de personas jurídicas privadas y entidades públicas.

Consecuentemente, el presente proyecto legal encaja con los ejes del Plan Nacional de Desarrollo (PND) “Ecuador No Se Detiene 2025-2029” y, por lo tanto con sus objetivos, principalmente con en el Eje Social y el Eje Económico, Productivo y Empleo.

En cuanto al Eje Social, el Plan Nacional de Desarrollo prevalece al bienestar de la ciudadanía y la equidad social como prioridades del Estado y, en concordancia a ello, el presente proyecto de ley busca una protección efectiva del ahorro y la dignidad de las personas, lo que encaja perfectamente con la idea de “no dejar a nadie atrás”, uno de los principios transversales del PND orientado a fortalecer los derechos económicos y sociales.

Así también, al aprobar la presente reforma legal se lograría un blindaje jurídico de derechos patrimoniales individuales frente a procesos financieros, lo cual se alinea con la prioridad de fortalecer la equidad y justicia social – eje principal del PND – ya que proponer un orden de prelación que favorezca la restitución del ahorro privado, es una política pública que reduce vulnerabilidad económica de las familias.

Por otro lado, el proyecto de Ley busca el fortalecimiento de confianza en el Sistema Financiero Popular y Solidario lo que encaja con el Eje Institucional del Plan Nacional de Desarrollo “Ecuador No Se Detiene 2025-2029” y su objetivo principal de gestionar riesgos ante esta problemática, promover el crecimiento económico sostenible y una institucionalidad sólida, transparente y la buena gestión pública.

Con respecto a los Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo “Ecuador No se Detiene 2025-2029”, el proyecto propuesto esta previsto en el Objetivo 1, referente al bienestar social y a la garantía del goce efectivo de los derechos y la reducción de desigualdades. Además, este proyecto se alinea con el Objetivo 4 del referido PND, en virtud de que a través de su aprobación se impulse al desarrollo económico sostenible, inclusivo y equitativo.

Desde la perspectiva del fortalecimiento institucional, transparente y eficiente, el proyecto propuesto se alinea con el Objetivo 8 del Plan Nacional de Desarrollo 2025-2029.

En este sentido, el objetivo del presente proyecto no es contradictorio con los principios rectores del Plan Nacional de Desarrollo “Ecuador No Se Detiene 2025-2029”; de hecho, complementa la agenda social al proponer mayor protección jurídica para los estratos más vulnerables del sistema económico (ahorristas), lo cual reforzaría la confianza ciudadana y la sostenibilidad del sistema financiero desde una perspectiva social y de gestión de riesgos. Es decir, el PND 2025-2029 busca equidad, sostenibilidad financiera e institucional, y bienestar ciudadano; y el proyecto legal fortalece estos objetivos desde el ámbito financiero y jurídico, aumentando la protección de los sectores más vulnerables en procesos económicos críticos.

La Agenda 2030 es clara, con 17 objetivos interdependientes orientados a un desarrollo sostenible, equitativo e inclusivo para 2030 y, este proyecto se alínea directamente con sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) directamente con el ODS 1 – Fin de la Pobreza, ya que este proyecto se enfoca en la protección del ahorro y la restitución patrimonial de personas (reducción de vulnerabilidad financiera), lo que coadyuva indirectamente a evitar que hogares caigan en pobreza e inseguridad económica por fallas de sistemas financieros.

Así mismo, el proyecto normativo encaja con el ODS 8 – trabajo decente y crecimiento económico sostenible ya que apunta a un sistema financiero con reglas claras de protección para ahorristas que incremente la confianza interna en los mercados, un impulsador para inversión local, empleo formal y crecimiento económico sostenible y confiable.

En este sentido, el proyecto también se enmarca plenamente en el ODS 10 respecto a la Reducción de Desigualdades ya que prioriza la devolución del ahorro sobre otras acreencias y combate así desigualdades sistemáticas entre pequeños ahorristas y grandes acreedores institucionales. Este enfoque opera como un mecanismo de justicia distributiva dentro de procesos de insolvencia financiera.

Finalmente, el proyecto legal se enfoca plenamente en el ODS 16 de la Agenda 2030, sobre las instituciones sólidas, responsables y transparentes ya que busca fortalecer el marco jurídico y priorizar la dignidad de las personas en procesos legales de liquidación, lo cual es coherente con metas de justicia, transparencia y derechos económicos.

Esta reforma busca fortalecer la confianza ciudadana en el sistema financiero, restructurando la orden de prelación de los pagos a favor de los depositantes que forman parte de los grupos de atención prioritaria, de conformidad con los principios consagrados en la Constitución de la República del Ecuador.

REPÚBLICA DEL ECUADOR ASAMBLEA NACIONAL EL PLENO

CONSIDERANDO:

Que el Artículo 283 de la Constitución de la República del Ecuador establece que “El sistema económico es social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el buen vivir.”;

Que el Artículo 308 de la Constitución de la República del Ecuador dispone que “Las actividades financieras son un servicio de orden público, y podrán ejercerse, previa autorización del Estado, de acuerdo con la ley; tendrán la finalidad fundamental de preservar los depósitos y atender los requerimientos de financiamiento para la consecución de los objetivos de desarrollo del país. (…) El Estado fomentará el acceso a los servicios financieros y a la democratización del crédito. Se prohíben las prácticas colusorias, el anatocismo y la usura. La regulación y el control del sector financiero privado no trasladarán la responsabilidad de la solvencia bancaria ni supondrán garantía alguna del Estado. Las administradoras y administradores de las instituciones financieras y quienes controlen su capital serán responsables de su solvencia. Se prohíbe el congelamiento o la retención arbitraria o generalizada de los fondos o depósitos en las instituciones financieras públicas o privadas.”;

Que el artículo 311 de la Constitución de la República del Ecuador señala que “El sector financiero popular y solidario se compondrá de cooperativas de ahorro y crédito, entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales, cajas de ahorro. Las iniciativas de servicios del sector financiero popular y solidario, y de las micro, pequeñas y medianas unidades productivas, recibirán un tratamiento diferenciado y preferencial del Estado, en la medida en que impulsen el desarrollo de la economía popular y solidaria.”;

Que el Código Orgánico Monetario y Financiero regula los procesos de liquidación forzosa de las entidades del sistema financiero popular y solidario, estableciendo reglas de acopio de recursos, subrogación de derechos y orden de prelación de pagos, con el objetivo de atender las obligaciones de las entidades en liquidación y preservar la estabilidad del sistema financiero;

Que el artículo 315 del Código Orgánico Monetario y Financiero señala que “Los pagos derivados de la liquidación forzosa de una entidad financiera se efectuarán en el siguiente orden: 1. Los depósitos hasta por el monto legalmente asegurado con cargo al seguro de depósito; 2. Los que se adeuden a los trabajadores por remuneraciones, indemnizaciones, utilidades, fondos de reserva y pensiones jubilares con cargo al empleador, hasta por si monto de liquidaciones que se practiquen en los términos de la legislación que les amparen, y las obligaciones para con el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social derivadas de las relaciones laborales; 3. Depósitos en exceso del valor asegurado de los grupos de atención prioritaria definidos, en el articulo 35 de la Constitución de la República; 4. Proporcionalmente los depósitos por los montos que excedan el valor asegurado y el monto total cubierto del Seguro de Depósitos. En caso de que el monto total cubierto por el Seguro de Depósitos supere el valor pagado por este mismo concepto, luego de transcurrido el plazo establecido en el articulo 33 de este Código, se deberá restituir la diferencia a la entidad financiera en liquidación forzosa (…);

Que la aplicación estricta, mecánica y descontextualizada de las normas de prelación y subrogación, sin criterios de proporcionalidad, equidad e impacto social, ha permitido que entidades institucionales recuperen anticipadamente recursos, mientras un número significativo de socios ahorristas permanezca sin una recuperación mínima de sus depósitos, trasladando el costo del colapso financiero a los ciudadanos;

Que pese a la existencia de una masa activa relevante, conformada por cartera de crédito, bienes y cuentas por cobrar, evidenciados en el propio proceso de liquidación de la Cooperativa CREA, se han priorizado pagos institucionales y a determinados acreedores, mientras cientos de socios personas naturales continúan sin acceso a sus recursos, generando una grave afectación económica y social;

Que los informes de fiscalización y la información oficial remitida por los órganos de control confirman que, en fases avanzadas del proceso de liquidación, un porcentaje mayoritario de los fondos disponibles ha sido destinado al crédito subrogado del seguro de depósitos, dejando una proporción mínima para los socios ahorristas que aún no han recuperado sus ahorros, profundizando la desigualdad frente a la pérdida;

Que la finalidad del seguro de depósitos es proteger a los depositantes y mitigar la conmoción social derivada de una crisis financiera, por lo que su aplicación no puede desnaturalizarse ni convertirse en un mecanismo de privilegio institucional que desplace a los propios socios de las entidades cooperativas en procesos de liquidación;

Que el actual orden de prelación de pagos responde a criterios de ejecución normativa y recuperación patrimonial del seguro de depósitos, mas no a una evaluación de riesgo sistémico inmediato, ni a la preservación de la estabilidad macroeconómica o de la dolarización, por lo que una reforma legal que priorice la protección efectiva de los socios ahorristas perjudicados no compromete la solvencia del sistema financiero, no debilita el seguro de depósitos ni genera riesgo sistémico alguno, sino que corrige una distorsión normativa puntual en escenarios excepcionales de liquidación forzosa, fortaleciendo la confianza ciudadana en el sistema financiero popular y solidario;

Que la normativa secundaria y las decisiones administrativas de los órganos de control y regulación se encuentran condicionadas al marco legal vigente, razón por la cual no resulta jurídicamente viable corregir estas distorsiones sin una intervención legislativa expresa que redefina los criterios de prelación y subrogación en función de los principios constitucionales;

Que el Artículo 315 del Código Orgánico Monetario y Financiero, al regular la prelación de pagos en los procesos de liquidación forzosa, remite en su numeral 4 a un supuesto “plazo establecido en el Artículo 33” del mismo cuerpo legal; sin embargo, del análisis integral del Artículo 33, cuyo epígrafe es “Regla de respaldo”, se verifica que dicha disposición no contiene referencia alguna a plazos, términos o condiciones temporales relacionadas con la liquidación forzosa ni con la distribución de la masa de liquidación, sino que regula exclusivamente aspectos estructurales y contables del respaldo financiero del sistema monetario;

Que esta remisión normativa imprecisa genera confusión en la aplicación de la ley, afecta la seguridad jurídica de los socios y depositantes, y ha permitido interpretaciones administrativas discrecionales que inciden directamente en el ejercicio efectivo de los derechos patrimoniales de las personas naturales afectadas por procesos de liquidación forzosa, por lo que resulta necesario corregir dicha inconsistencia normativa a fin de dotar de claridad, coherencia y certeza jurídica al régimen de prelación de pagos;

Que las normas que regulan procedimientos de ejecución y orden de prelación son de aplicación inmediata a las situaciones jurídicas no consolidadas; por tanto, los procesos de liquidación forzosa que se encuentran en ejecución constituyen actos de tracto sucesivo sobre los cuales la nueva norma tiene plena vigencia para los activos aún no distribuidos;

Que en virtud de los principios de favorabilidad e in dubio pro administrado, ante la concurrencia de normas o el cambio de régimen en la prelación de créditos dentro de un proceso administrativo de liquidación, la autoridad debe aplicar la disposición que resulte más favorable a la protección del patrimonio del ciudadano; permitiendo que la reforma técnica del Artículo 315 surta efectos sobre los procesos actuales para evitar un perjuicio patrimonial irreversible a las personas naturales depositantes;

Que corresponde a la Asamblea Nacional, en ejercicio de su potestad legislativa, adecuar el ordenamiento jurídico para corregir normas que, aun siendo legales, producen efectos materialmente injustos, vulneran el principio de igualdad frente a la pérdida y afectan de manera desproporcionada a los socios y ahorristas del sistema financiero popular y solidario; y,

En ejercicio de las atribuciones establecidas en el Artículo 120 número 6 de la Constitución de la República del Ecuador, Artículo 54 y conexos, relacionados con el procedimiento legislativo prescritos en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, expide la siguiente:

LEY ORGÁNICA REFORMATORIA AL CÓDIGO ORGÁNICO MONETARIO Y FINANCIERO PARA LA PROTECCIÓN, ESTABLECIMIENTO DE LA PRELACIÓN PREFERENTE Y RESTITUCIÓN DE LAS ACREENCIAS POR DEPÓSITOS DE PERSONAS NATURALES EN PROCESOS DE LIQUIDACIÓN FORZOSA DE ENTIDADES FINANCIERAS

Artículo 1.- Sustitúyase el Artículo 315 del Código Orgánico Monetario y Financiero por el siguiente:

“Artículo 315.- Prelación de pagos en la liquidación forzosa. Los pagos derivados de la liquidación forzosa de una entidad financiera se efectuarán en el siguiente orden:

1. Los depósitos hasta por el monto legalmente asegurado con cargo al seguro de depósito;

2. Los que se adeuden a los trabajadores por remuneraciones, indemnizaciones, utilidades, fondos de reserva y pensiones jubilares con cargo al empleador, hasta por el monto de las liquidaciones que se practiquen en los términos de la legislación que les ampare, y las obligaciones para con el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social derivadas de las relaciones laborales;

3. Depósitos en exceso del valor asegurado de los grupos de atención prioritaria definidos en el artículo 35 de la Constitución de la República;

4. Los saldos de los depósitos de personas naturales que excedan la cobertura del seguro de depósitos, se pagarán mediante prorrateo obligatorio entre sus titulares, en proporción a sus acreencias y conforme a la disponibilidad de la masa de liquidación. Estos pagos tendrán prelación sobre cualquier otro crédito de igual o menor grado, incluyendo los derechos subrogados por la Corporación del Seguro de Depósitos (COSEDE), garantizando la recuperación preferente de los ahorros ciudadanos. En caso de que el monto total cubierto por el Seguro de Depósitos supere el valor pagado por este mismo concepto, se deberá restituir la diferencia a la entidad financiera en liquidación forzosa, siempre que se verifique y certifique por parte del liquidador, el cien por ciento de cumplimiento de los pagos previstos hasta el cuarto orden de prelación;

5. Los créditos otorgados por ventanilla de redescuento e inversión doméstica de los excedentes de liquidez;

6. Los que se adeuden por impuestos, tasas y contribuciones;

7. Los valores adeudados por concepto de contribución al Seguro de Depósito, así como los costos de ejecución y comunicación del pago del seguro de depósitos;

8. El resto de los pasivos por fondos recibidos por la entidad financiera bajo modalidades legalmente aceptadas no cubiertas por los numerales anteriores, con excepción de los depósitos de quienes tengan créditos u otros activos vinculados a la entidad en liquidación;

9. Las costas judiciales que se causen en interés común de los acreedores;

10. Los proveedores de la entidad financiera, hasta por el monto equivalente al seguro de depósito; y,

11. Otros pasivos, de acuerdo al orden y forma determinados en el Código Civil, y los valores no reclamados de los numerales anteriores, dentro de los tres meses de notificado el llamado a cobro.

El liquidador podrá erogar recursos con el objeto de perfeccionar la transferencia de dominio de los bienes de la entidad financiera, sin que ello se considere incumplimiento o modificación del orden de prelación.”.

DISPOSICIÓN FINAL

ÚNICA.- La presente Ley entrará en vigor a partir de su publicación en el Registro Oficial.

Dado y suscrito en la sede de la Asamblea Nacional, Ubicada en el Distrito Metropolitano de Quito, a los…..