PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE DISCIPLINA ECONÓMICA Y REGLAS FISCALES

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El deterioro de las finanzas públicas en nuestro país en las últimas décadas ha inducido a que diferentes sectores sociales económicos y políticos estén preocupados en diferir las formas apropiadas de controlar óptimamente la economía, por lo que es imprescindible que el Estado ecuatoriano en los actuales momentos adopte e implemente una legislación fiscal, de manera clara y precisa con el propósito de conceder credibilidad a las políticas públicas macroeconómicas a través de disciplinar y transparentar el manejo de la economía estableciendo reglas fiscales en el campo del gasto público, el presupuesto y el endeudamiento público, las cuales sean diseñadas con responsabilidad para alcanzar una óptima gestión gubernamental para el beneficio de la ciudadanía.

La historia nos ha demostrado que la causa de los grandes y graves problemas que aquejan a la economía hoy en día en nuestro país, ha sido el exagerado gasto público frente al tamaño de la economía ecuatoriana y a los ingresos del gobierno, lo que nos ha llevado a obtener déficits fiscales voluminosos y esto ha conducido a una deuda pública cada vez más exagerada, la cual ha sobrepasado los límites de la regla fiscal del 40 % del PIB.

Este proyecto de "Ley Orgánica de Disciplina Económica y Reglas Fiscales” , pretende establecer restricciones con el objeto de eliminar la discrecionalidad de las autoridades fiscales que ha dado lugar en el pasado a un sesgo creciente al déficit y la deuda, por razones como la inconsistencia temporal (predominio de los objetivos a corto plazo), la influencia de grupos de presión o los motivos electorales, que tienden a retrasar los ajustes necesarios en la deuda pública. Desde este punto de vista, las reglas tratan de garantizar la sostenibilidad futura de las finanzas publicas.

Asimismo otro de los objetivos que persigue este proyecto de Ley es evitar que el gasto corriente se financie mediante deuda, cuyo pago tendrían que efectuar las generaciones venideras Esto Justifica la existencia de normas como la que hemos incluido en este proyecto, la denominada *regla de oro”, que sólo permite financiar con emisión de deuda gastos en inversión lo que tendrá efectos positivos en las generaciones futuras.

Otro argumento que sostiene la formulación de este proyecto de Ley, tiene que ver con la utilización de la política fiscal para lograr la estabilidad cíclica de la economía. Las reglas fiscales propuestas buscan lograr la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas de nuestra economía.

Es importante y necesario que en el país se busque establecer consensos con todas las fuerzas políticas, ya que la realidad apunta a que todos los estamentos sociales se anclen en un pacto fiscal orientado a fomentar el crecimiento económico a través de una ley que discipline las arcas fiscales, estableciendo reglas, normas y procedimientos que se pongan en práctica en el país para que las finanzas públicas sean sostenibles a mediano y largo plazo.

Nuestro proyecto promueve también la transparencia en las operaciones de las autoridades, incluyendo aspectos relativos a la contabilidad y los convenios institucionales para computar el déficit y la deuda.

Este proceso normativo de reestructuración fiscal que estamos presentado, prevé promover los mejores resultados, cabe anotar que la normativa que hemos estructurado es sencilla, es decir compresible y que podrá ser fácilmente aplicada y evaluada por los agentes económicos La normativa también es flexible, para que las autoridades puedan reaccionar ante factores exógenos que queden fuera de su control y afecten de forma fundamental a las finanzas públicas

El hecho de contar con una Ley que discipline el manejo de las finanzas públicas, estableciendo reglas fiscales en la economía ecuatoriana se tendrá la posibilidad de contar con una política fiscal clara a mediano y largo plazo Adicional, se reducirá el exceso de discrecionalidad en el manejo de las finanzas públicas por parte de grupos políticos de presión Del mismo modo, se establecerán normas y directrices previamente establecidas por parte de las funciones Ejecutiva y el Legislativo apuntando a una sola dirección el equilibrio en el Presupuesto General del Estado

EL PLENO DE LA ASAMBLEA NACIONAL

CONSIDERANDO:

Que el artículo 120, numerales 6 y 12 de la Constitución de la República, publicada en el Registro Oficial Nro 449 de 20 de octubre de 2008, señalan: “La Asamblea Nacional tendrá las siguientes atribuciones y deberes, además de las que determine la ley. 6. Expedir, codíficar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter generalmente obligatorio (. ) 12 Aprobar el Presupuesto General del Estado, en el que constará el limite del endeudamiento público, y vigilar su ejecución ",

Que el artículo 261, numeral 5 de la misma Constitución, expresa “El Estado central tendrá competencias exclusivas sobre ( )5 Las políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria, fiscal y monetaria, comercio exterior y endeudamiento (.. )",

Que el articulo 289, ibidem, refiere’ “La contratación de deuda pública en todos los niveles del Estado se regirá por las directrices de la respectiva planificación y presupuesto. y será autorizada por un comité de deuda y financiamiento de acuerdo con la ley. que definirá su conformación y funcionamiento El Estado promoverá las instancias para que el poder ciudadano vigile y audite el endeudamiento público ”,

Que el artículo 290 de la Carta Magna, indica cada una de las regulaciones a las que se sujetará el endeudamiento público,

Que el artículo 291 de la Norma Fundamental, versa “Los órganos competentes que la Constitución y la ley determinen realizarán análisis financieros, sociales y ambientales previos del impacto de los proyectos que impliquen endeudamiento público, para determinar su posible financiación Dichos órganos realizarán el control y la auditoría financiera. social y ambiental en todas las fases del endeudamiento público interno y externo, tanto en la contratación como en el manejo y la renegociación.”,

Que el artículo 292 de la Constitución de la República, establece que el Presupuesto General del Estado es el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egreso del Estado, con excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados Lo que conlleva la necesidad de establecer los Instrumentos e instancias de coordinación que permitan garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, el manejo eficiente del ahorro público y la preservación del patrimonio nacional y el bien público como fin último de la administración presupuestaria;

Que el artículo 95 del Código Orgánico de Planificación y de Finanzas Públicas, publicado en el Suplemento del Registro Oficial Nro 306 de 22 de octubre de 2010, expone sobre el componente del presupuesto. “Comprende las normas, técnicas, métodos y procedimientos vinculados a la previsión de ingresos, gastos y financiamiento para la provisión de bienes y servicios públicos a fin de cumplir las metas del Plan Nacional de Desarrollo y las política ”.

Que el artículo 123, ibídem, respecto del componente de endeudamiento público, expresa. “( ) comprende los siguientes ámbitos. normar, programar, establecer mecanismos de financiamiento, presupuestar, negociar, contratar, registrar, controlar, contabilizar y coordinar la aprobación de operaciones de endeudamiento público, de administración de deuda pública y operaciones conexas para una gestión eficiente de la deuda ",

Que el articulo 124 de la misma norma refiere las reglas sobre la programación fiscal del Estado ecuatoriano,

Que es necesario contar con lineamientos normativos que brinden legitimidad y transparencia en el manejo de las finanzas públicas, lo que permitirá obtener efectos positivos en la confianza de los agentes económicos, elevando de ésta manera la calificación crediticia y disminuyendo el riesgo país; y,

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, expide la siguiente

“PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE DISCIPLINA ECONÓMICA Y REGLAS FISCALES”

CAPITULO I DISPOSICIONES GENERALES

Articulo 1.- Objeto de la Ley.- Establecer un conjunto de regulaciones para la elaboración, aprobación e implementación del gasto, del presupuesto y del endeudamiento publico, con el fin de alcanzar una estabilidad macroecondmica y la administración eficiente en las operaciones que realice el Estado ecuatoriano

Articulo 2.- Ámbito de aplicación de la Ley.- Las disposiciones de esta Ley rigen para las instituciones del sector publico determinadas en los artículos 225, 315 y a las personas jurídicas de derecho privado que tengan recursos públicos.

CAPITULO II DE LAS REGLAS FISCALES

Sección I Reglas sobre el gasto público

Articulo 3.- Meta del gasto publico.- Los gastos de las instituciones que conformen el Presupuesto General del Estado no podrán incrementarse, en conjunto, anualmente, mas allá de la tasa de crecimiento real de largo plazo de la economía Para este efecto el gasto publico tendrá un crecimiento igual al indice inflacionario establecido por el Banco Central del Ecuador, el cual no deberá superar el 3 % en términos reales

Para efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, se deberán excluir los gastos sobre las preasignaciones para Gobiernos Autónomos Descentralizados y el crecimiento del gasto en salud y educación, que están sujetos a factores exógenos a la política fiscal,

Articulo 4.- Del Gasto primario.- Es el resultado de descontar, intereses, comisiones y gastos de la deuda al gasto neto devengado

Articulo 5.- Riesgo de Incumplimiento.- Durante la ejecución presupuestaria se supondrá en riesgo el cumplimiento de las reglas de gasto publico, si la tasa de crecimiento del gasto en términos reales en el Presupuesto General del Estado, calculada considerando el deflactor del Sector Público No Financiero, proyectada esta a menos de un punto porcentual por debajo, o por encima del crecimiento económico real de largo plazo establecido en el Presupuesto General del Estado vigente

Para enmendar las fallas, corregir los desvíos y garantizar el cumplimiento de las reglas del gasto publico, se aplicaran mecanismos de corrección automática y planes de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal, que permitirán la corrección de la desviación en un plazo máximo de un año.

Dicho plan deberá explicar las causas de la desviación y las medidas que permitan retornar a los limites establecidos en la presente ley

Sección II Reglas sobre el equilibrio presupuestario

Articulo 6.- Meta del equilibrio presupuestario.- Para conseguir el equilibrio presupuestario, es necesario que todas las actividades económicas que sean ejecutadas por el ejecutivo propenderán el equilibrio entre los Ingresos y los gastos de las entidades publicas

Articulo 7.- Equilibrio Financiero Integral.- El Gobierno central, las instituciones públicas y los Gobiernos Autónomos Descentralizados, elaboraran sus presupuestos salvaguardando el equilibrio financiero. Dicho equilibrio se medirá como la diferencia entre los recursos recibidos incluyendo dentro de los mismos a los de naturaleza comente y de capital y los gastos devengados que incluirán los gastos corrientes netos que fueren financiados con préstamos de organismos internacionales y |os gastos de capital netos de aquellos destinados a infraestructura social básica necesaria para el desarrollo económico y social

Articulo 8.- Riesgo de Incumplimiento.- En el caso de que se verifique un riesgo de incumplimiento con relación a las reglas fiscales para el equilibrio presupuestario, se aplicaran mecanismos de corrección automática y planes de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal para garantizar su cumplimiento.

Sección III Reglas sobre el endeudamiento público

Articulo 9.- Regla de Oro.- Se establece la Regla de Oro Fiscal, donde la deuda publica se utilizara solo para financiar inversiones de capital y no de consumo.

Articulo 10.- Metas del endeudamiento publico.- A partir de la aprobación de la presente Ley se instituye que el monto total del saldo de la deuda publica del conjunte de entidades y organismos del sector publico, no podrán sobrepasar las siguientes reglas.

1. La deuda del Sector Publico, no superara en ningún caso el limite del 40%, de! Producto Interno Bruto (PiB), como criterio de sostenibilidad de la deuda, su calculo es

Saldo Deuda Publica/ PIB X 100

2. El valor que se cancela por pago del servició de la deuda publica, (Intereses y amortizaciones del capital}, no excederá del 30% de los ingresos permanentes, su calculo es:

Servicio de 1a Deuda Pública/Ingresos Permanentes X 100

3. El pago anual de los gastos financieros destinados a la cancelación de intereses y comisiones de la deuda interna y externa, no superara el 10 % de los ingresos corrientes del ejercicio económico,

Gastos Financieros/ Ingresos Permanentes x 100

4. Los Ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables que superen a lo contemplado en el Presupuesto General del Estado, luego de descontar el porcentaje correspondiente a los Gobiernos Autónomos Descentralizados, se destinaran a la generación de un fondo de estabilización fiscal que permita garantizar la sostenibilidad de las cuentas publicas y/o la capacidad de la ejecución del gasto en educación y salud. El fondo sera único, sus reservas no podrán reasignarse o destinarse para financiar ningún gaste extrapresupuestario Para la operación de este fondo se tendrán en cuenta lo dispuesto por el articule innumerado del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas que fuere agregado por el numeral 3 del articulo 21 del Decreto Ejecutivo No 617.

Articulo 11.- Riesgo de incumplimiento.- Si con el saldo de deuda a la fecha de corte del informe, sumando el déficit fiscal estimado para el cierre del ejercicio mas el stock de deuda a la fecha del reporte, resulta menos de un punto porcentual por debajo. o por encima del limite del 40% del PIB

En la etapa de formulación del presupuesto, para la programación presupuestaria, se considerara riesgo de incumplimiento sobre la deuda publica si1 dentro del escenario fiscal cuatrienal

a. El saldo primario proyectado registra un superávit de menos de medio punto del PIB por mas de 2 anos.

b. Si la tasa de crecimiento en términos reales del gasto del Presupuesto General del Estado, calculada considerando el deflactor del Sector Publico No Financiero, se mantiene medio punto por debajo del crecimiento económico de largo plazo de la economía determinado para la programación fiscal, y,

c. Si se proyecta que el saldo de la deuda se mantiene sobre el 38% de PIB por mas de dos años Para corregir los desvíos y garantizar el cumplimiento de las reglas del endeudamiento publico, se aplicaran mecanismos de corrección automática y planes de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal, que permitirán la corrección de la desviación en un plazo máximo de un año Dicho plan deberá explicar las causas de la desviación y las medidas que permitan retornar a los limites establecidos en la presente ley

Articulo 12.- Mecanismos de corrección inmediata de incumplimiento de las reglas fiscales.- Corresponde a los Instrumentos, acciones y medidas de política económica complementarias y adicionales, con Impacto fiscal, que mediante su aplicación inmediata están dirigidas a preservar el cumplimento de las reglas fiscales de la legislación vigente Para su aplicación se deberá contar con el informe motivado emitido por el ente rector de las finanzas publicas que justifique la aplicación de cada mecanismo en magnitud y temporalidad

Los mecanismos de corrección automática serán aplicados una vez que se haya verificado el riesgo de incumplimiento con relación a las reglas y metas fiscales en cumplimiento de las disposiciones legales y serán comunicados anualmente o cuando el ente rector de las finanzas publicas así lo determine, mediante directrices presupuestarias, contables y/o tesorería y que regirán para la programación, formulación y ejecución presupuestaria

Estos mecanismos se clasificaran de acuerdo a su afectación en los ingresos, gastos y financiamiento

a. De ingreso: acciones y medidas de política económica que permitan mejorar los niveles de ingresos para financiar el Presupuesto General del Estado en el corto y mediano plazos,

b. De gasto: acciones y medidas de política fiscal que permitan disminuir el nivel y el crecimiento de los gastos permanentes y no permanentes del Presupuesto General del Estado Los mecanismos de control y ajuste de la inversión publica deberán ser promulgados por el ente rector de las finanzas públicas en coordinación con la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo -SENPLADES-,

c. De financiamiento: gestión de créditos para atención de emergencias y lineas contingentes inmediatas

La ejecución de los actos administrativos para generar la aplicación efectiva de este tipo de mecanismos deberá respetar en todo momento el debido proceso Se aplicara en todo momento actuaciones simplificadas que aseguren la aplicación efectiva de la medida en un plazo no mayor a 30 días

Corresponderá al ente rector de las finanzas publicas diseñar y proponer instrumentos, acciones y medidas económicas para ser aplicados como mecanismos de corrección automática para aprobación del Presidente de la República

El seguimiento y evaluación de estos instrumentos sera permanente y estará a cargo del ente rector de finanzas publicas Su acceso sera publico y cualquier ciudadano o autoridad de control administrativo o político podrá efectuar acciones de fiscalización La evaluación deberá contener revisiones cualitativas y cuantitativas que permitan perfeccionar los mecanismos de corrección automáticos vigentes

Articulo 13.- Monitoreo, publicidad y transparencia.- El Ente rector de las finanzas publicas publicara obligatoriamente informes cuatrimestrales sobre cumplimiento de reglas y metas fiscales Los informes contendrán como mínimo la ejecución, y proyecciones al cierre del ejercicio para Ingresos, gastos, déficit, deuda, servicio de la deuda y análisis del nesgo de incumplimiento de las reglas fiscales conforme a lo dispuesto en esta Ley.

La estructura, alcance y metodología de los informes se definirán mediante acuerdo ministerial

Para la publicidad, transparencia y acceso de la información a todos los ciudadanos se tendrá en cuenta las disposiciones constitucionales correspondientes y lo dispuesto por la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso de la Información Pública.

CAPITULO III EXCEPCIONES A LAS REGLAS FISCALES

Articulo 14.- Suspensión de las reglas y metas fiscales.- En casos excepcionales, las reglas y metas fiscales podrán ser suspendidas temporalmente, cuando ocurran catástrofes naturales, recesión económica grave, desequilibrios en el sistema de pagos, o situaciones de emergencia nacional, para ello, se requerirá la aprobación de la Asamblea Nacional con los votos de la mayoría absoluta de sus miembros Estas reglas también se podrán suspender en caso de que el Presidente de la República decrete estado de excepción, conforme a lo dispuesto en la Constitución.

En estos casos, el ente rector de las finanzas publicas aplicara un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal destinado a restablecer el cumplimiento de las reglas fiscales

El monitoreo de las reglas fiscales, metas fiscales, mecanismos de corrección automática, plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal, se harán de forma periódica mediante informes públicos elaborados por el Ministerio de Economía y Finanzas.

CAPITULO IV CONDICIONES PARA EL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO

Articulo 15.- Los planes de endeudamiento publico servirán para financiar exclusivamente.

1. Proyectos y programas productivos y de inversión social, los cuales deberán presentarse debidamente planificados y respaldados con la capacidad de pago ante el Comité de Deuda y Financiamiento.

2. El refinanciamiento de la deuda publica externa en condiciones mas favorables y beneficiosas para el Estado

3. No se podrá financiar gastos permanentes con excepción de lo previsto y señalado en la Constitución de la República para el sector de |a salud y de educación

4. Todo proyecto de endeudamiento publico deberá ser declarado como prioritario y contar con una certificación de viabilidad técnica y financiera emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, así como el dictamen favorable del Comité de Deuda y Financiamiento

5. Las operaciones de endeudamiento se evaluaran con estudios exhaustivos de la viabilidad y sostenibilidad de la deuda publica a través de los diferentes mecanismos descritos en la presente Ley

6. Un proyecto de endeudamiento podrá ser destinado a inversión o al pago de gastos en procesos de reducción de la planta de personal, debidamente justificado

7. El pago anticipado de la deuda publica podrá realizarse si las condiciones son favorables para el país, previo un estudio técnico del Ministerio de Economía y Finanzas Publicas y aprobado por el Consejo de Inversión Estabilidad y Deuda Publica de acuerde con lo establecido en los contratos de préstamos, convenidos para el efecto con los acreedores.

Articulo 16.- El gobierno central podrá otorgar avales, fianzas y garantías para las operaciones de endeudamiento externo que celebren los Gobiernos Autónomos Descentralizados, unicamente para obras de infraestructura básica, por ningún motivo se otorgaran garantías para la obtención de créditos a corto plazo.

Las operaciones de endeudamiento interno que se realicen sin la garantía del Gobierno Nacional por parte de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, se regirán por normas especificas, dejando expresa constancia de lo actuado

DISPOSICIÓN GENERAL:

PRIMERA.- Desmonte de la deuda pública.- En el caso de que la deuda del sector publico consolidada supere el limite del 40% del PIB al momento de la entrada en vigencia de la presente Ley, se implementara una política de reducción permanente, hasta lograr el cumplimiento de los parámetros establecidos

DISPOSICIONES TRANSITORIAS:

PRIMERA.- Periodo de estabilidad macroeconómica.- Se declara como periodo de estabilidad económica el tempo de 8 años a partir del año subsiguiente a la fecha de la entrada en vigencia de la presente Ley, tiempo en el cual se reducir el gasto publico y se efectuaran todas las operaciones que sean necesarias para la reducción de la deuda publica hasta los limites señalados en la Constitución y la Ley

SEGUNDA.- El gasto del sector publico tendrá el carácter de restrictivo en su crecimiento durante el periodo de estabilidad macroeconómica, tiempo en el que el órgano rector de las finanzas publicas propondrá y realizara un cronograma de reducción gradual del gasto publico en un 0 05%, del PIB de año a año, hasta alcanzar un equilibrio presupuestario , su aplicación sera a partir del próximo año posterior a la publicación de |a presente Ley

TERCERA.- El Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, deberá ajustar el gasto primario a un resultado positiva en un periodo máximo de 3 años, contados a partir desde |la fecha de la entrada en vigencia de la presente Ley a fin de asegurar la sostenibilidad de la deuda publica.

CUARTA.- Sostenibilidad de la deuda Publica.- A partir del tercer año en el periodo de estabilización económica sera obligación de la administración central obtener un balance primario positivo, resultado que se deberá mantenerse de forma permanentemente

QUINTA.- Presupuesto base cero.- El Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, capacitara y coordinara con todas las entidades publicas, sobre la metodología de presupuestación que busque construir desde cero el presupuesto o rehacer los presupuestos.

Se eliminara todo el gasto obsoleto de una organización y se conservaran unicamente los conceptos relevantes para cumplir el objetivo del equilibrio presupuestario o déficit cero, en el periodo denominado de estabilidad económica

SEXTA.- El Presidente de la República en un plazo no mayor de noventa días (90) días a partir de la promulgación de la presente ley, emitir el Reglamento General correspondiente

DISPOSICIONES DEROGATORIAS:

Deróguese los artículos 81 y 124 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas, así como el primer articulo innumerado, el cuarto, quinto, sexto y séptimo del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas, que fueron agregados por el numeral 3 del articulo 21 del Decreto Ejecutivo, publicado en el Suplemento del Registro Oficial Nro. 617 de 20 de diciembre de 2018,

Deróguese también todas aquellas disposiciones de igual o menor jerarquía que contravengan lo aquí dispuesto

DISPOSICIÓN FINAL:

La presente Ley Orgánica entrara en vigencia a partir de su publicación en el Registro Oficial

Dado en San Francisco de Quito a los ...